이 기사는 2024년 11월 22일 07:20 thebell 에 표출된 기사입니다.

과거 서울시 내 대규모 민간 부지 개발사업이 추진되는 과정에서 도시계획변경을 할 때마다 특혜시비 등의 논란이 빈번하게 일어나곤 했다. 이로 인해 기능을 잃은 채 이도저도 하지 못하는 '노는 땅'으로 장기간 방치되는 대규모 민간부지가 서울 도심 곳곳에 있었다.

'도시계획변경 사전협상제도'는 서울시가 이러한 문제를 보완하기 위해 만든 제도다. 민간사업자가 5000㎡ 이상 부지를 개발할 때 도시계획 변경의 타당성과 개발의 공공성·합리성을 확보하기 위해 민간과 공공이 사전에 협의하는 제도다. 버스터미널, 정부청사 등 종전에 있던 시설이 이전하면서 빈 땅의 용도를 바꿔 사업성을 높이는 대신, 개발이익 일부를 공공기여하게 하는 방식이다.

지난 2009년 '신도시계획 운영체계'라는 이름으로 서울시가 최초로 도입한 이후 전국으로 확대됐다. 2011년 사전협상 운영지침이 최초로 제정되며 본격적으로 시행됐다.

◇'용도변경'해주고 공공기여 환수…운영지침 변경해 인센티브 확대

그동안 서울시의 사전협상 제도를 통해 개발이 완료된 사업은 총 세 곳이다. 1호는 강동구 고덕동 옛 서울승합차고지에 35층 높이 주상복합 '고덕 센트럴 푸르지오'를 조성한 사업이다. 이후 용산구 용산관광버스터미널 부지를 2300객실 규모 대형 관광호텔로 개발한 사업, 홍대민자역사에 500실 규모 비즈니스호텔과 쇼핑센터를 짓는 사업 등이 사전협상제도를 통해 완료됐다.

사전협상제도는 서울시 내 면적 5000㎡ 이상 대규모 민간 유휴부지를 대상으로 적용된다. 유휴부지에 개발 이득을 줬을 경우 특혜 시비가 발생하는 고질적 문제를 방지하기 위해 제도가 만들어졌다. 도시계획변경으로 용적률 완화 등을 적용시킬 경우 발생하는 계획 이득의 일정량을 시에서 환수하는 구조다.

서울시 관계자는 "서울시내 대규모 이전적지나 유휴부지가 특혜 시비 때문에 방치돼 있는 경우가 많다보니 해당 부지들을 개발해 지역을 활성화시킬 필요가 있다고 판단했다"며 "사전협상 제도는 이같은 부지 개발 사업 진행 시 특혜 논란이 생길 여지가 없도록 기준을 만들어보려는 목적으로 시작됐다"고 설명했다.

민간사업자는 대규모 유휴부지의 개발계획과 공공기여방안을 포함해 검토신청서를 작성해 해당 자치구 또는 서울시에 제출한다. 자치구 제출 시 자치구청장이 검토의견을 첨부해 서울시 제출해야 한다. 서울시는 개발계획에 대해 관계부서 협의를 거쳐 검토한 이후 도시·건축공동위원회 자문을 통해 협상 진행여부를 결정한다.

사전협상이 진행되려면 먼저 공공(서울시)과 민간(사업제안자)의 대표자들로 이루어진 협상단이 꾸려져야 한다. 협상단은 제안서를 중심으로 개발계획 방향, 공공기여 방안 등에 관한 사항에 대해 실무적 검토와 협의를 추진한다. 효율적인 협상진행을 위해 협상당사자와 외부전문가 등으로 구성된 '협상조정협의회'를 협상기간 동안 정기적으로 개최한다. 협상조정협의회는 공공측 협상단과 민간측 협상단, 외부전문가 등 위원 10명 이내로 구성된다.

서울시 지침상 사전협상은 6개월 이내에 완료하는 것이 목표다. 하지만 협상 진행 과정에서 보완, 쟁점 사항이 생기는 경우가 많아 합의하에 협상 기간을 연장하는 경우가 많다. 서울시 관계자는 "쟁점이 없는 사업지의 경우 6개월 안에 끝나기도 하지만, 동서울터미널 개발사업 등 쟁점이 많은 사업은 1년 넘게 걸리기도 한다"고 말했다.

사전협상 과정에서 통상 난관으로 꼽히는 과정은 교통개선대책 수립이다. 사전협상이 완료된 이후 사업 심의 절차가 진행될 때 도시관리계획 결정(변경) 과정에서 진행될 교통영향평가를 대비하기 위해 교통개선대책을 마련해야 한다. 교통영향평가는 일정 규모 개발사업이 시행되며 발생할 각종 교통문제를 최소화할 수 있는 교통개선대책을 마련하기 위한 제도를 뜻한다. 동서울터미널 개발의 경우 교통영향평가 심의를 대비하는 과정에서 심의가 오래 걸리며 협상기간이 연장되기도 했다.

사전협상제도의 핵심인 '공공기여' 시설 결정도 쟁점 사항이다. 공공은 제도권 안에서 최대치를, 민간은 최소치를 산정하려 하기 때문에 사업시행자와 도시계획결정권자(서울시) 간 협의가 오래 걸리는 경우가 많다.


서울시 내 사전협상제도를 전담하는 조직도 존재한다. 제도 도입 초기에는 서울시 지역발전추진단에서 제도 구상안을 마련해 시행했다. 그 이후 공공개발센터 등 개발사업 관련 조직 내 사전협상제도를 관리해왔다. 현재는 서울시 미래공간기획관 내 공공개발담당관 아래 사전협상팀과 복합개발팀에서 도시계획 변경 사전협상을 추진하고 있다. 이밖에도 대형 개발사업을 담당하는 각 부서들도 사전협상 진행에 참여하고 있다.

서울시는 사전협상제도 운영지침을 그간 7차례 변경해왔다. 그중 제도 방향성에 큰 변화가 있었던 건 총 3차례 정도다. 지난 2018년에는 사전협상 대상지 면적기준을 기존 1만㎡ 이상에서 5000㎡ 이상으로 완화해 대상지를 확대했다.

지난해에는 '사전협상 인센티브 3종(건축혁신·탄소제로·관광숙박)'을 도입해 대상지에 적용되는 혜택을 늘렸다. 기존에는 도시계획조례에서 정한 상한용적률 범위 내에서만 운영돼 혁신 건축디자인과 친환경 인증 등 정책적 활성화가 필요한 사항을 유도하기에는 인센티브가 부족하다는 평이 많았다. 사업자가 3종에 해당되는 항목을 적용하면 서울시가 상한 용적률 인센티브를 예외적으로 허용해준다. 대신 증가하는 용적률의 60%에 해당하는 토지가치분을 공공기여로 환수한다.

세번째는 최근 서울시가 발표한 '균형발전형 사전협상' 도입이다. 자립도가 낮고 경제거점 시설이 부족해 지역 활성화가 필요한 강북권 민간부지 위주로 개발사업을 지원하겠다는 내용이다. 균형발전형 사전협상 대상이 되는 구역은 서울 내 8개 자치구(동대문·중랑·성북·강북·도봉·노원·은평·서대문구) 내 대지면적 5000㎡ 이상 부지다. 대상지로 선정되면 일자리 창출 용도 도입 비율에 따라 공공기여 비율이 최대 50%까지 완화되고 상한 용적률 인센티브가 적용된다. 협상기간도 기존 대비 절반 수준(6개월 내→3개월 내)으로 단축된다.

서울시는 지난 20일 개최한 제4차 균형발전위원회에서 서울 은평구 '옛 국립보건원 부지' 개발사업을 제1호 균형발전형 사전협상 대상지로 선정했다. 대상지는 면적 4만8000㎡의 대규모 공공 유휴부지다. 2008년 시가 매입했으나 지금까지 방치돼왔다. 시는 콘텐츠 기업 등 일자리 유치 조건으로 균형발전형 사전협상제를 적용했다. 내년 상반기 매각공고를 낼 예정이다.

◇방치된 대형부지 개발 시작…현재 총 9곳 마무리


사전협상 제도가 활성화되면서 도시계획용도의 한계, 시의 개발 지원 시 특혜 논란 우려 등으로 개발이 이뤄지지 않은 채 방치돼있던 대규모 민간부지들이 개발을 시작할 수 있었다. 지금까지 도시계획변경 사전협상이 추진된 구역은 총 23곳이다. 이중 △용산구 한강로3가 용산관광버스터미널(1만8953㎡)을 시작으로 △마포구 동교동 홍대역사(2만844㎡) △강동구 고덕동 서울승합차고지(1만5900㎡) 개발사업은 각각 2017년과 2018년, 2020년 준공되며 사업이 완료됐다.

서울시의 사전협상 역할이 마무리됐다고 볼 수 있는 단계인 '지구단위계획 결정고시'가 완료된 사업장은 총 9곳이다. △강남구 삼성동 강남 GBC(7만9341㎡) △송파구 가락동 성동구치소(7만8758㎡) △서초구 서초동 코오롱 부지(8900㎡) △중구 봉래동2가 서울역북부역세권 개발(3만3920㎡) △용산철도병원(1만1266㎡) △동대문구 동부화물터미널(4만9987㎡) △노원구 광운대역 물류부지(15만6491㎡) △강남구 르메르디앙호텔 부지(1만363㎡) △양천구 목동CBS 부지 개발사업(6370㎡) 등이다.

이밖에 서초구 잠원동 리버사이드호텔과 광진구 구의동 동서울터미널 개발사업, 송파구 가락동 송파ICT 개발사업은 서울시 사전협상이 완료된 후 지구단위계획 입안을 준비 중인 단계다. 더케이호텔과 삼표레미콘, 舊 한국감정원 부지개발사업에 대해서는 사전협상이 한창 진행 중이다.

사전협상 대상지로 선정됐으나 민간사업자의 사업 재검토 등으로 인해 사전협상이 아직 시작되지 않은 개발사업장도 5곳 있다. 동작구 옛노량진수산시장 부지와 마포구 상암동 DMC역 복합개발, 서초구 서초동 롯데칠성부지, 도봉구 도봉동 성대야구장 부지, 서초구 방배동 서울레미콘 부지가 이에 해당한다. 서울시 사전협상팀 관계자는 "해당 부지들은 토지소유주 측에서 여러 여건으로 검토가 필요해 잠시 멈춰있는 개발사업 부지이며, 추후 사전협상을 통해 개발이 진행될 가능성이 열려있다"고 말했다.